Le président de la République prétend aujourd’hui mettre en œuvre le « big-bang » institutionnel qu’il avait annoncé.

philippe méoule Publié le14 h 17 min - 29 novembre 2009

Philippe Méoule. http://philipe-meoule.elunet.fr Vice-Président de l’Adecr 27, Conseiller délégué à Gisors.

Réformes des collectivités: vérités, contre-vérités, omissions…

Sur tous les tons, à chaque occasion, pour n’importe quel prétexte, le gouvernement de Sarkozy et Fillon nous répète que les Collectivités locales dépensent beaucoup trop et sans compter. Il convient, selon eux, de les réformer en profondeur, tellement même, que certaines pourraient disparaître, en se fondant entre elles ! Le fameux « mille-feuilles » (tarte à la crème, si j’ose dire !), est brandi comme un chiffon rouge, les fonctionnaires sont jetés en pâture à l’opinion et les élus sont taxés de féodaux… Rien que çà ! A toute époque, à tout gouvernement, il faut un bouc émissaire ! Pourtant, peu de ceux qui relaient ce discours populiste étayent leurs propos. Et s’ils le font, ils se gardent bien de rapporter le cheminement par lequel l’Etat a imposé au fil des ans de plus en plus de compétences aux Collectivités, les rendant ainsi incontournables dans notre paysage économique, indispensables dans notre tissu social et vital pour notre équilibre démocratique. Voici donc « l’histoire » succincte de la décentralisation, son état des lieux, un coup d’oeil chez nos voisins européens, quelques pare-feux pour démonter des mensonges un peu gros et des pistes de travail. De quoi répondre à la pensée unique qui nous envahit depuis quelque temps…

Un peu d’histoire.

La France se construit depuis Hugues Capet en 987, dans un esprit d’unité et de centralisation. Les 36782 communes sont issues directement des paroisses, entités de base du royaume jusqu’à la Révolution. 22 000 d’entre elles comptent moins de 500 habitants. Dès le 11 novembre 1789, l’Assemblée nationale constituante adopte le découpage de la France en départements, aujourd’hui au nombre de 100, comptant eux-mêmes 4039 cantons. La loi du 5 juillet 1972 créée les Conseils régionaux (après l’échec du référendum de 1969). La loi du 2 mars 1982 (Loi Deferre), institue l’élection des Conseillers régionaux au suffrage universel direct. On compte ainsi 22 régions Françaises et 4 Régions d’Outre-mer créées en 1946, constituant depuis 1982 des régions monodépartementales. Enfin, il est convenu d’admettre que l’intercommunalité prit son plein essor avec la loi Chevènement du 12 juillet 1999. On compte ainsi 2588 Communautés de communes, Communauté d’agglomération et communautés urbaines. A cela se rajoutent l’Etat et l’Europe. Le mille-feuilles territorial est en réalité constitué de 4 niveaux : la Commune, l’Intercommunalité, le Département, la Région. (A noter qu’en 1995, Charles Pasqua créa les « Pays ». Il en existe aujourd’hui 334 sur le territoire. Sans réel pouvoir ni financement, les Pays ont plus vocation de proposition d’aménagement local des territoires).

Chaque entité a ses compétences propres, ce qui n’empêche pas des compétences croisées, favorisant la réalisation d’équipements (piscine, centre culturel, stade, etc, qu’une seule collectivité ne pourrait supporter financièrement). On comprend bien que ce type de financement est souhaitable pour une gestion saine et équilibrée de chaque collectivité. Ce n’est pas un empilement, mais une répartition des coûts. On parle là d’investissement, sachant qu’il en va tout autrement pour le fonctionnement, qui est très clairement supporté par une seule entité. Posons la seule question qui vaille : par quoi seront remplacés les financements actuels ? Par le privé ? Par l’abandon des projets ?

Réformer les Collectivités : état des lieux objectif et vision d’avenir réaliste.

On le sait, l’Etat est « un et indivisible » (constitution), mais il est depuis tout temps « jacobin ». En gros, il y a Paris et le reste de la France. C’est à Paris que tout se décide et si l’on décentralise, on déconcentre aussi les services de l’Etat, sous la haute autorité des Préfets. Cette « déconcentration » d’Etat est en grande partie à l’origine de l’éparpillement et de la disparité des services. En réalité, le mille-feuille est créé et alimenté par l’Etat qui tient un double langage. D’un côté, il veut décentraliser auprès des communes, des départements et des régions, et ce faisant, transfère nombres de compétences. Par ailleurs, il souhaite garder la mainmise sur nombre de décisions et multiplie pour cela sa présence, ses actions, ses contrôles. D’où, effectivement, des empilements, des enchevêtrements, des rivalités de services et au final des dépenses inutiles, qui ne sont pas du fait des Collectivités comme on le verra plus loin. Ainsi, en 40 ans, le nombre des administrations a été multiplié par 2 ! La frilosité de l’Etat en matière de décentralisation se vérifie à tous les niveaux : songeons que la Charte européenne d’autonomie locale, adoptant le principe de libre administration, et datant de 1985, n’a été ratifiée par la France qu’en 2007 ! Bel exemple, non !?

Sans doute faudrait-il déconnecter l’Etat des Collectivités en imaginant une échelle territoriale pertinente à chaque politique publique : le village, la cité, le quartier, la ville, l’agglomération… Est-il logique que l’Etat gère aujourd’hui directement sur le territoire : les rectorats et les universités, la carte judiciaire, la carte scolaire, la sécurité sociale, l’urbanisme, la fiscalité, etc ? Les moyens et les besoins étant différents d’une région à une autre, il est contre-productif de prétendre gérer les Hauts-de-Seine comme le Limousin !

Comment s’organisent nos amis Européens ?

La diversité des expériences de décentralisation en Europe est liée à l’histoire, à la culture politico-administrative, à l’économie et à la sociologie des Etats. La superficie et la population de chaque pays expliquent également les choix opérés. Avec 24 Etats unitaires et 3 Etats fédéraux, l’organisation territoriale des Collectivités locales se caractérise par une très grande diversité. (Ce que ne nous disent pas nos dirigeants !).

9 Etats (Bulgarie, Chypre, Estonie, Finlande, Lituanie, Luxembourg, Malte, Portugal, Slovénie), sont à 1 niveau de Collectivités locales : les communes qui ont la particularité d’être de petite taille.

11 Etats (Danemark, Grèce, Hongrie, Irlande, Lettonie, Pays-Bas, République Tchèque, Roumanie, Royaume-Uni, Suède, Slovaquie), sont à 2 niveaux de Collectivités locales : qu’ils soient communaux ou régionaux, ces 2 niveaux font apparaître une grande autonomie et de larges compétences. C’est aussi un choix politique, choix que l’on ne sent guère vivace en France, et ce historiquement.

4 Etats (Espagne, Italie, France, Pologne), sont à 3 niveaux de Collectivités locales : communes, départements, régions. L’Espagne fait figure de modèle en matière de décentralisation dans toute l’Union européenne. L’Italie, présentée comme « Etat régionalisé », compte 8100 communes, 103 provinces, et 25 régions. Le pouvoir des régions s’accroît d’année en année. Pour sa part, la Pologne (entrée dans l’UE en 2004), était, on s’en doute, hyper centralisée. Son évolution « à la Française », en constante évolution, fait qu’elle compte 16 régions, 373 départements et 2489 communes.

Les 3 Etats fédéraux sont l’Allemagne, la Belgique et l’Autriche.

A cet égard, il n’est pas inutile d’observer le fonctionnement de l’Allemagne, dont l’Autriche est très proche. Les « Länder », (nos régions), sont dotés d’une constitution, d’un parlement, d’un gouvernement et d’un appareil judiciaire. Ils disposent d’une assemblée délibérante, élue au suffrage universel direct, qui élit un exécutif, avec à sa tête, un Ministre-président. Cela n’empêche nullement la cohésion nationale, et assure une gestion adaptée des régions. La Belgique, fédérale depuis 1993, doit tenter de résoudre les antagonismes forts qui opposent Flandre et Wallonie.

Les mensonges d’Etat.

Il est insultant pour les élus locaux et les agents de la fonction publique (1 800 000, dont 80% de catégorie C, c’est-à-dire payés au Smic), de dire qu’ils dépensent trop et qu’ils coûtent cher. C’est insultant parce que c’est faux. Lorsque le Président et ses ministres rabâchent à longueur de colonnes et d’antennes que les Collectivités sont dispendieuses, ils mentent. Et voici pourquoi en quelques exemples : La loi du 13 août 2004 a opéré nombre de transferts de compétences. Parmi ces transferts aux départements et aux régions, la gestion des personnels techniciens, ouvriers et de services (TOS) des collèges et des lycées. Les 26 régions que compte la France fonctionnaient jusque là avec 12 000 agents au total. Ce sont d’un coup 43 000 agents supplémentaires qu’il a fallu absorber, avec les structures de ressources humaines (RH), pour faire face à ce flux de personnel. Ou est l’aspect dispendieux de cette gestion locale voulue par…l’Etat !?

Idem pour les collèges gérés par les départements. Par ailleurs, l’Etat a transféré plus de 17 000 km de routes nationales aux départements. La longueur du réseau routier national passant de 28 500 km à 11 800 km. L’Etat a-t-il pour autant transféré à l’euro près les moyens matériels et humains ? Le texte paru au JO indique « une compensation financière », et précise que : « l’État ne participera plus au financement des nouveaux projets sur le réseau transféré ».Dans le même temps, souvenons-nous que l’Etat a vendu au privé tout le réseau autoroutier. Plus évocateur encore et toujours en application de cette loi de 2004, c’est tout le système d’action sociale qui a été transféré aux Départements, soit le RSA (6,7 milliards), l’ASE (7 milliards) et l’APA (4,3 milliards). Certes, il y a les prestations, mais il y a aussi le personnel pour répondre, aider, accompagner les bénéficiaires de ces aides, qui, chacun l’aura remarqué, ne décroissent pas durant la période que nous traversons.

La vérité est que l’Etat n’a plus de services de proximité. Après tout, il est logique que les Collectivités répondent aux besoins de proximité des habitants : encore faut-il que les moyens humains, techniques et financiers soient prévus et justement répartis. D’autant que pour parfaire le tout, l’Etat impose aux Collectivités d’appliquer les mises aux normes européennes, lesquelles, tous secteurs confondues, sont au nombre de… 400 000 ! De source bien renseignée, l’Etat était moins regardant quand cela le concernait directement.

Par ailleurs, les Collectivités locales ne représentent que 10% de la dette publique et assument dans le même temps 73% des investissements publics. Allez donc dire aux artisans de votre région que les collectivités ne feront plus appel à eux !

Enfin, tordons le coup une fois pour toutes au fantasme qui veut que les élus locaux perçoivent des indemnités pharaoniques. La réalité est tout autre et vérifiable auprès de la Cour des comptes : « le coût global annuel de leurs fonctions ne représente que 0,8 % des charges de fonctionnement des collectivités territoriales, soit 28 millions d’euros pour une dépense publique locale au service des citoyens de 220 milliards ». En revanche, il est tout aussi vérifiable que le coût annuel de la présidence de Sarkozy approche les 100 millions d’euros… CQFD !

Décentralisation et politique.

On voit bien que la France n’est pas un cas isolé de gouvernance comportant différents niveaux de gestion, ce que l’on oublie toujours de nous dire. Pire encore, les discours actuels ont tendance à nous faire culpabiliser sur nos supposés archaïsmes, arguant du fait que nos voisins auraient résorbé administrativement les strates existantes, et dépassé budgétairement les questions y attenant. La réalité est tout autre. Elle est politique : nos gouvernants craignent de perdre leur pouvoir à véritablement décentraliser. Je pense qu’ils n’ont pas tort ! On comprend mieux la tentation de reprise en main en faisant disparaître un niveau de grande proximité, le département, et en incitant les petites communes à se regrouper. Faut-il rappeler que les élections municipales, cantonales et régionales sont plutôt favorables à la gauche ? Faut-il rappeler que les associations des Maires, des Conseillers généraux, des Conseillers régionaux, sont plus que sceptiques face aux réformes annoncées des Collectivités. L’absence du Président de la République au salon des Maires de France, les 17, 18 et 19 novembre dernier, fut un signe que beaucoup, à droite comme à gauche, ont très mal vécu. Car c’est Sarkozy qui déclarait en 2007 : « On ne réforme pas contre les élus locaux ! ». Mais c’est aussi lui qui déclarait en février 2009 : « C’est la compétitivité des entreprises, dans le cadre de la mondialisation qui est la question centrale de l’abrogation de la Taxe professionnelle ». La fronde qu’a dû supporter le premier ministre fut impressionnante d’ampleur. Inviter quelques maires à l’Elysée 2 jours après n’y change rien.

Un haut fonctionnaire du ministère de l’Intérieur me disait il y a quelques jours que la fusion départements-régions ne se ferait pas, car le gouvernement mesurait, à l’heure où il transfère à tours de bras, que chacune de ces Collectivités, et notamment le département, a une fonction de proximité irremplaçable. Les Français aussi, commencent à comprendre tout cela, et pourraient le faire savoir à la majorité présidentielle à l’occasion des élections régionales des 14 et 21 mars prochain. Et 2012 n’est pas si loin !